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不能以行政調解代替行政執法
發布時間:2019-08-23 16:34 星期五
來源:排列三的直选推算方法

□ 潘波

2019年5月,司法部召開全國調解工作會議?;嵋橐?強化人民調解基礎性作用,加強行政調解、行業性專業性調解工作,大格局統籌,奮力開創新時代調解工作新局面。

行政調解是我國多元化糾紛解決機制的重要組成部分。由行政機關主持化解矛盾糾紛,在我國有一定的文化傳統和習慣基礎,也有現實需要和專業特色。行政調解的受案范圍包括行政爭議和民事糾紛。

目前,我國尚未出臺統一規范行政機關調解行政爭議和民事糾紛活動的專門性法律、行政法規,有關制度規定分散于單行法律、法規、規章以及規范性文件中。已有的法律法規中,大多數只對行政調解事項和主體作了實體性授權規定,往往是類似“產生的某類型爭議可以由某機關調解”的一句話表述。一些地方性法規、規章和規范性文件作了相對具體的規定,但內容不盡一致。

2015年黨中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》明確要求:“健全行政調解制度,進一步明確行政調解范圍,完善行政調解機制,規范行政調解程序?!敝匭倫榻ㄋ痙ㄐ姓?是推動行政調解工作提質增效、做實做強的重要機遇。建議在理論研究、立法保障、力量配置、人員培訓、業務交流等方面,統籌協調行政調解和人民調解,努力構建大調解工作格局,進一步發揮調解工作對預防和化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定的積極作用。

一是理性認識行政調解的功能定位。受案范圍是行政調解制度建構過程中的重點問題,其實質是政府與社會的關系。受案范圍過寬,就有可能模糊公私界限,強化“全能政府”思維,不利于社會自治功能的發揮??悸塹交?、編制、經費等公共資源的有限性,行政機關調解爭議和糾紛也應當范圍適當、審慎而行,否則就有可能影響其他法定職責的履行。因此,行政調解的受案范圍,應當限定為與行政管理職責直接相關的民事糾紛,以及部分適宜用調解方式解決的行政爭議。為防止行政權力偏離公共屬性,必須明確要求:“行政機關調解行政爭議,不得影響依法履行行政管理職責,不得以行政調解代替行政執法”。

二是充實行政調解力量。在法律法規上,從鄉鎮政府到國務院有關部門都有一定的調解職責,但實際上專門從事行政調解工作的機構和人員還不多。在嚴格控制機構編制的背景下加強行政調解力量建設,要開拓思路、多措并舉。一方面,要利用好“存量資源”。盡量把公道正派、業務能力強、善于做群眾工作的干部充實到行政調解隊伍,各級司法行政機關可以通過培訓、研討等形式,提高調解人員的業務能力。另一方面,要積極發揮黨政機關法律顧問等“增量資源”的作用。近年來,一些地區和部門按照《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》的要求,發揮法律顧問地位相對中立、專業水平較高的優勢,邀請其參與征收補償、自然資源權屬等糾紛調解,協調當事人在合法合理的前提下互諒互讓,達成利益共識,有效化解了矛盾糾紛。

三是完善行政調解程序。法律、行政法規沒有對行政調解程序作統一規定,各地區各部門關于程序的要求和做法不盡一致。由于時限、管轄、流程、次數等不明確,調解過程中主觀隨意性較大,有的糾紛調解周期過長,久拖不決,影響調解嚴肅性和公正性;有的爭議經多次調解、多次反復,牽扯了行政機關不少時間和精力。將來研究制定行政調解綜合性立法,應當處理好與現有單行法律法規的關系,受案范圍、調解主體等實體問題可以直接適用單行法律法規。行政調解綜合性立法應當重點解決程序問題,兼顧實體問題,對啟動、管轄、受理、回避、實施、時限、次數以及相關權利、義務、責任作出具體規定。通過加強程序性制度建設,讓目前分布在大量單行法律、法規中相對抽象、甚至只有一兩句話的行政調解規定“活起來”,讓行政機關履行調解職責時既規范有序,又提高工作效率,避免因為承擔調解職責而被牽扯大量時間精力。

四是明確行政調解協議效力。對于行政爭議的調解協議,《行政復議法實施條例》第50條規定:“行政復議調解書經雙方當事人簽字,即具有法律效力?!倍姓氐鶻餉袷戮婪狀锍傻牡鶻廡樾Я?還缺乏法律、行政法規明確規定,如果當事人不履行協議的,對方當事人往往只能通過其他渠道解決,行政機關花費大量時間精力主持的調解工作有時候成了無用功,既浪費公共資源,也直接影響政府公信力。行政機關要做好民事糾紛的調解工作,關鍵是平衡好當事人自愿性和行政機關權威性的關系。當事人自愿是調解工作的前提,如果有一方當事人不同意繼續調解或者調解未果的,行政機關應當及時終止調解程序,引導當事人依法運用訴訟、仲裁等方式解決糾紛。但如果雙方當事人一致同意調解繼續進行,并最終自愿達成調解協議的,就應當賦予其強制執行力。

五是加強行政調解與人民調解的聯動。近年來,一些地區和部門積極發揮行政機關的專業權威優勢和人民調解組織的深入群眾優勢,實現了行政調解和人民調解的資源整合、銜接互動。行政機關對于需要人民調解組織參與調解的、與行政管理活動相關的民事糾紛,可以邀請人民調解組織指派人民調解員參與,也可以協調相關部門和人民調解聯合調解,或者將糾紛交由人民調解組織進行調解。對于人民調解組織已經受理、具有一定社會影響的民事糾紛,需要行政機關配合、協助的,可以與有關部門取得聯系,邀請開展聯合調解。這些做法取得了較好的效果,應當積極總結經驗并上升為法律法規,為進一步做好調解工作提供制度依據。

(作者系中國政法大學客座研究員)  


責任編輯:朱曄
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