法制網首頁>>
律師頻道>>律師實務>>案例評析>>
煤礦臨時用地法律分析與建議
發布時間:2019-07-29 15:37 星期一
來源:中呂能源法律服務圈

 作者:馬斐

臨時用地在煤礦企業中較為普遍,而實踐中大多數企業存在“重礦業權、輕土地使用權”的現象,在取得礦業權后便馬上進行投產,全然不顧礦山用地是否合法,從而為企業發展埋下隱患。本文現結合實際案例,就臨時用地的產生背景、制度優點與缺陷做簡要分析,以供企業參考。

典型案例

2012年5月25日,甲礦業公司與乙村集體簽訂臨時用地補償協議,為保障采煤沉陷區綜合治理項目順利施行,甲公司臨時占用乙村土地259.1畝,臨時用地時間為2012年5月25日至2014年5月25日,補償標準為每畝800元。并約定乙村村委會配合甲企業對沉陷區土地進行復墾整理。之后,雙方未簽訂臨時用地合同。直至2017年,甲公司在未與乙村集體簽訂臨時用地合同,也未獲得用地審批的情況下,一直占用乙村土地,之后雙方就用地事宜協商未果,乙村以非法占用農用地為由向公安機關報案。經查,甲公司自2014起非法占用乙村林地、耕地共計341畝。公安機關遂以非法占用農用地罪對甲公司及其主要負責人移送檢察院審查起訴。

煤礦臨時用地制度產生背景與法律規定

(1)煤礦臨時用地制度產生背景

根據我國現行法律規定,礦業權的取得與進行礦產資源開發所需土地使用權的取得并不等同,若只是取得礦業權而未取得相關土地使用權,則礦業權也無法實現,即礦業權人若想實現礦產資源開發的目的,必須同時取得采礦許可與用地許可。

進行礦產開采涉及使用土地的,根據《中華人民共和國土地管理法》的規定,應當申請使用國有土地,即當礦業權發生在農民集體所有的土地上時,首先需要國家征收該部分土地,進而通過國有土地出讓的方式將土地使用權出讓于礦業權人。但由于通過征收方式取得土地使用權的程序較為復雜且費用較高,導致很多企業在取得礦業權后無法取得或及時取得土地使用權,進而導致企業享有的礦業權無法行使。在這種背景下,煤礦臨時用地制度應運而生。

2005年起,國土資源部在廣西平果縣開展鋁土礦試點采礦用地方式改革;2011年分別在山西平朔露天煤礦、內蒙古鄂爾多斯市露天煤礦和云南磷化露天磷礦等地區擴大采礦臨時用地方式試點改革;2012年在山西省范圍內擴大試點范圍,選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時用地方式改革。試點的內容主要包括:采礦用地試行分期實施、分期供地、到期歸還的臨時用地方式使用農民集體土地,不轉變農村集體土地農業用途,不再實施集體土地征收程序,維持土地的集體所有權性質和承包經營關系不變。

(2)煤礦臨時用地相關法律規定

《土地管理法》第57條規定:“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準”。自此法律正式規定了臨時用地制度,并明確規定了土地使用者應當根據土地權屬,與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同,并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑。臨時使用土地期限一般不超過兩年。

山西省國土資源廳發布的《露天采礦臨時用地管理暫行辦法》明確,臨時用地是指按合同約定在一定期限內占用的、不辦理農用地轉用和征地手續的露天采礦企業采掘場臨時性用地。露天采礦臨時用地使用期限為5年,自批準之日起,在5年內完成采礦、復墾和還地。使用臨時用地的露天采礦企業,應當遵守下列規定:不得改變露天采礦臨時用地的用途;不得擴大臨時用地面積或者改變位置;不得擅自延長露天開采臨時用地使用期限。

煤礦臨時用地制度特點

其他國有和地區并不存在臨時用地制度,作為我國特有的一種用地制度,煤礦臨時用地制度具有如下特點:

(1)煤礦臨時用地更適用于露天開采的煤礦

由于我國礦產資源種類眾多,針對不同的礦種,尤其是不同賦存條件,需要采取不同的開采方式,埋藏淺的礦,多以露天開采為主,埋藏淺深的礦,多以井工開采為主;一些儲量大、埋藏相對較深的礦,則多以露天與井工開采相結合的方式。露天淺層開采的煤礦采礦時間短、用地周期短,土地破壞程度低,采礦后可及時復墾,露天開采如果采用傳統的征地模式,會造成復墾土地閑置,不利于土地的綜合利用,所以對于露天開采礦,臨時用地方式更為科學、合理。

(2)煤礦臨時用地制度能夠兼顧多方利益

我國之前對礦山采礦用地供應主要是政府征收,然后劃撥或出讓給企業,土地所有權屬于國家,使用權屬于企業,供地方式單一,對于開采之后復墾為耕地的土地,企業只能閑置,農民想種但喪失了使用權,從而造成了土地資源的極大浪費。而臨時用地可以緩解建設用地指標不足的問題、縮短審批時間、提高政府、企業的工作效率;對礦區企業而言,可以緩解用地需求矛盾,使企業減少使用土地支付費用,降低采礦成本。對農民集體而言其并未喪失土地所有權,只失暫時喪失土地的使用權,土地的權利和用途沒有發生變化。所以,臨時用地制度能夠兼顧政府、作為礦業權人的企業及集體土地使用權人之間的多方利益,能夠很好地化解礦業權行使、礦業開發與土地利用之間的矛盾,是采礦用地制度改革的重大創新。

(3)煤礦臨時用地有利于土地?;?/p>

煤礦臨時用地制度有利于減輕礦業企業負擔,提高經濟效益,使企業從沉重的征地費中解脫出來,提高了煤礦企業支付復墾費用的能力,能保證復墾資金的來源,能夠保證“邊破壞邊復墾”,也有利于減少礦區土地糾紛,使工農業生產可持續協調發展、有利于礦區復墾投資的直接投入,加速礦區復墾進程,從而更加有利于土地?;?。

煤礦臨時用地存在的法律風險

煤礦臨時用地制度雖然存在諸多優點,但是作為一種還在探索中的新制度,在實際操作中,也暴露出了一些問題,主要如下:

(1)批準規模較大的露天礦山難以實現按期復墾還地

法律規定臨時用地一般不超過兩年,雖然山西省《露天采礦臨時用地管理暫行辦法》將該期限延長至五年,但因為一些煤礦規模較大、開采難度較大或者開采條件較為復雜等問題,使得其在批準的臨時用地時限內很難完成煤礦開采工作,而這些煤礦如果需要繼續使用土地,則需要重新與農民集體簽訂臨時用地合同,重新進行臨時用地審批手續,從而導致企業用地成本增加。所以,臨時用地時間一刀切的規定不但給礦業企業的發展帶來了困擾,也增加了企業和村民之間的矛盾,不利于礦業的健康發展。

(2)目前批準的試點面積難以滿足礦山用地需要

目前我省煤礦開采臨時用地存在的主要問題為已批準的試點范圍用地面積不能夠完全滿足煤礦開采用地的需要,主要原因如下,一是由于煤礦企業生產能力提升等原因導致煤礦用地量變大,二是由于部分外排土場等采掘場外土地未能納入試點范圍;另一方面,采掘場最終開采完成后將留下一定面積露天采坑,無法復墾歸還農民使用,是否能將采掘場全部劃入為試點范圍還有待研究。

(3)臨時用地試點范圍內用地仍存在限制

目前臨時用地試點范圍內用地存在的問題主要也包括,暫不批準涉及基本農田的臨時用地計劃,導致礦業權與基本農田重合的部分難以取得用地審批手續,導致在一定程度上影響了礦權企業的開采進度,同時也存在部分企業超過臨時用地批準范圍而進行用地的情況,非法用地現象普遍存在。

(4)部分臨時用地程序不規范

部分試點礦山在具體操作過程中存在工作程序不規范的問題,如部分企業在未取得臨時用地試點審批的情況下,已經與村民簽訂臨時用地合同;部分企業在臨時用地合同到期后,未重新辦理臨時用地手續,而繼續使用土地;也存在部分礦山企業尚未完成復墾驗收,但已與村民簽訂完成土地復墾還地協議。

(5)臨時用地試點獲批難度大

目前山西省因經濟下行影響,礦業企業受此影響較大,更多礦山企業還需要政策支持。但目前省自然資源廳此前上報的部分露天礦未獲得試點批準,導致大量煤礦企業用地存在現實障礙。

煤礦企業臨時用地相關建議

結針對煤礦臨時用地在實踐中存在的問題,本律師提出如下建議:

(1)因根據各煤礦特點確定臨時用地時限

臨時用地相較于傳統的征地模式,既能夠解決礦業企業用地難的問題,又能夠避免農民失去土地,但是由于各個礦區的賦存條件、地質構造存在較大的差異,從而導致開采周期也不盡相同,在此情況下,應當根據各個礦區的特點,綜合考慮各種因素,確定臨時用地期限。對于一些埋藏淺、易開采、易復墾的煤礦,可以批準5年臨時用地,盡快還地于民,而對于一些于埋藏較深且多煤層,地質構造上存在斷層、背斜等特點的,開采難度較大的煤礦,在5年內完成復墾并還地于民并不現實,這種情況可以根據礦企開采特點適當增加開采年限。如,規定“煤礦臨時用地期限一般為5年,到期后確實需要的,重新申請臨時用地”,或者規定“臨時用地最長不超過?。保啊∧?,具體用地期限由企業和農民集體協商確定”。當然,較長的用地期限必然會給農業生產造成一定的影響,這就需要進一步合理界定還地時間并保障還地質量,以確保煤礦臨時用地對農用地的影響降到最低。

(2)完善土地復墾退出機制,擴大試點用地范圍

對于復墾達標的土地,進一步完善復墾退出機制,以減少企業管護成本,同時避免土地長期閑置。而對于臨時用地試點范圍內礦業用地,由于開采階段而出現用地周期增加而無法按期復墾的情況,也可以考慮根據礦區內已經復墾的原有征地的情況,補足所差土地面積,推進等價等質量閑置土地置換措施,優化土地資源配置,?;づ┟竦母糾?。

(3)在現有臨時用地政策下,企業應當注意用地風險防范

根據我國現有法律規定及相關政策,煤礦企業在進行礦產資源開采尤其是露天開采需要占用國有或集體所有的土地時,一定要按照法律規定,完善用地手續,如果已經獲得臨時用地試點審批,需要嚴格按照審批的地界、面積、時限使用土地,并嚴格遵守法定程序,與集體組織簽訂臨時用地協議,做好復墾計劃,按時還地。如果未能獲得臨時用地審批,則需嚴格按照傳統征地模式,取得國有土地使用手續。否則,除可能涉及行政處罰外,如果違法用地情節嚴重,用地企業與相關責任人員可能構成刑事犯罪。

小結

煤礦臨時用地制度作為我國土地立法史上的一種特殊安排,在實踐中確實發揮了重要作用,但不可否認其同樣存在一些問題,這些問題需要在試點中不斷進行完善。而在現有用地制度下,涉及臨時用地的煤礦企業,應當具有法律意識,嚴格依法用地,避免因違反用地而產生法律風險。


責任編輯:suminglong
0
視頻推薦
相關新聞